中国大陆在1974 年西沙海战、1988年赤瓜礁战役后，才完整取得西沙群岛以及南沙群岛中的六个岛礁，这六个岛礁分别是赤瓜礁、永暑礁、华阳礁、东门礁、渚碧礁以及南薰礁等，1995 年美济礁事件后，中国大陆逼退菲律宾并占领该礁，于是，1990 年代东南亚国家协会（ASEAN）便已表达，希望与陆方签署《南海行为准则》（以下称《准则》），试图透过《准则》限制中国大陆在南海的武装行为。

1992年7月，东协十国首次针对南海问题发表声明，表达基于东南亚友好和平条约，其目标是建立《准则》。不过，中国大陆自改革开放以来，经济与军事力量逐渐提升，并不希望受到国际规范的箝制，因此，与东协国家商谈《准则》的进度迟迟未能展开；2000 年，东协与中国大陆达成《准则》初步草案，但经过两年，在2002 年11 月于柬埔寨金边仅签署《南海各方行为宣言》（Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea）。

从《宣言》到《准则》端视中国大陆意愿

不过，签署《宣言》时，中国大陆委由时任副外长的王毅代表签署，与东协十国均派遣外长签署不同，刻意压低签署层级表达对中国大陆较低拘束力，而原本应以《准则》的形态出现，最后却以《宣言》取代，也说明中国大陆试图弱化文件的法律拘束力。国际法学家劳特派特（Hersch Lauterpacht）认为：「就宣言的严谨意义来说，只是政策和原则的一般声明，不能视为设定契约义务；另一方面，由国家元首或政府首长签署的正式声明，采用报告形式来列载业经达成的协议，而协议又订有确切的行为规则时，便可视为对有关国家发生法律上的拘束力。」

以此观察，《宣言》只是政策和原则声明，属政治文件，中国大陆是在不太情愿下签署此一文件，这与当年同时间签署《中国－东协全面经济合作框架协议》有关，中国大陆为了经贸协议，愿意签署《宣言》而成了外交筹码的交换。

《宣言》签署后，中国大陆与东协在2004 年成立了落实《宣言》的高官会议（以下称「高官会」），惟效果不佳，双方虽有共识朝签署《准则》方向迈进，但陆方并不积极，2011 年方才通过落实《南海各方行为宣言》指导方针。2012 年4 月，中国大陆与菲律宾爆发黄岩岛事件，中国大陆以海上优势实力，挫败菲律宾军舰，使得菲律宾在2013 年1 月提出「南海仲裁案」，控告中国大陆采用海上武装力量违反海洋法公约，由于中国大陆不愿参与仲裁，引起东协多数国家以及域外国家的批评，为了转移外交压力，展现愿与东协国家透过外交谈判管理南海问题；同年9 月在苏州举行的第六届「高官会」，决定成立「联合工作小组」，协助完成《准则》的拟定，但多数国家对中国大陆的诚意却感到怀疑。

2016 年7 月12 日，「南海仲裁案」裁断结果对中国大陆不利，中国大陆一方面表达不接受、不执行裁断结果，另一方面，在8 月于内蒙古满州里市举行的第十三届「高官会」上，完成在南海适用海上意外相遇规则以及外交部门间的热线平台共识，随后于寮国永珍举行的东协与中国大陆高峰会议上，通过《关于在南海适用海上意外相遇规则的联合声明》及《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》。

2017 年5 月，更在贵州贵阳举行的第十四届「高官会」上通过《准则》草案框架，并在年底东协与中国大陆高峰会议上获得各国领导人认可，并以此为谈判基 础，2018 年6 月底通过《准则》单一磋商文本草案，该文本草案需再经由各国国内机关提出意见并进行整合，初步规划10 月23 至26 日于菲律宾马尼拉举行的第26次「联合工作小组」完成二读，倘进展顺利，即有可能在11 月中于新加坡举行的东协与中国大陆高峰会议上通过并签署。

《准则》仅提供风险管控无法解决南海问题

然而，即使中国大陆与东协达成《准则》，南海根本问题仍无法解决，目前南海存在两个法律争点：其一，岛礁领土归属问题；其二，岛礁衍生的海洋权利争端。再加上南海是中国大陆拓展海权必须掌控的海域，也将影响日本、韩国及美国等国海上交通要道，使得这片海域从第二次世界大战结束后非常不稳定。要解决南海争端存在两个解决方法，其一，将争端提交公正第三方，例如联合国国际法院或联合国国际海洋法法庭解决，否则便要透过战争分出胜负重新安排领土归属，然战争违反《联合国宪章》不得使用武力原则，使用司法机关又需要争端当事国合意，中国大陆早已表明不愿使用国际司法机关解决南海问题，但为维护此一海域的稳定与安全，风险管控成为首要工作，无论《宣言》或《准则》，都提供此一机制，不同之处在于前者较属于「君子协定」（gentlemen’sagreement），执行与否取决于国家自身考量，后者则具有较高的法律拘束力且有遵守的法律义务，否则便有违反国际法的问题。

《准则》规范内容与障碍

《准则》合作项目仍以《宣言》合作内容为基础，包括海洋环保；海洋科学研究；海上航行和交通安全；搜寻与救助；打击跨国犯罪等，另外加上风险管控机制， 避免南海突发事件让紧张情势升高，内容包括已达成协议的「海上意外相遇规则」与外交官员的「热线」机制；至于中国大陆与东协国家在今年8 月举行的电脑兵棋推演以及10 月举行的联合军演，中国大陆与菲律宾正在协商的「共同开发」，预料都将写入《准则》之中。

以往，东协国家对《宣言》不满之处在于该文件为政治声明，违反《宣言》的法律责任与义务并不明显，因此，如何让《准则》具有高度的法律拘束力，是中国大陆与东协国家争执最大的部分，在谈判妥协的情况下，以「建立『以规范为基础（或基于规范）』（rules-based）的架构，取代「法律拘束力」（legally binding）的敏感文字，可能较为中国大陆所接受；最后文本中如果在规范《准则》的「性质」（nature）及「生效」要件，让《准则》能具有法律程序上的生效要件，例如签署后需要经由十一国国会进行批准，在所有缔约国交存批准书后生效，只要任何一个缔约国违反《准则》，便是违反条约，但只要有一个缔约国抵制而不提交批准书，就有可能造成《准则》的难产。

对《准则》未来之观察

无论《准则》能否在近期通过并生效，其存在的目的主要是为了南海区域的稳定与和平，不因某一事件发生而使得局势无法控制，甚至让争端当事国兵戎相见，因此，从「海上相遇规则」及「热线」的存在与演练，或是中国大陆与东协国家的军事演习与天然资源的「共同开发」，《准则》的内容实际上已存在中国大陆与东协国家之间，这种「堆积木」的作法，让落实《宣言》项目成为《准则》的内容，最后一步则是如何让《准则》具有法律拘束力。

《准则》是为了南海的风险管控，不应期待做为根本解决南海问题之道，另一方面也是中国大陆在面对南海局势动荡之际，用来应对西方国家的外交压力，特别是来自美国、日本及欧盟等国家的关切，换言之，《准则》的通过并不全然会在南海带来永远的稳定与和平，台湾被排除在《准则》谈判之外，除了思考采用双边合作弥补无法参与多边机制的遗憾，另一方面也可思考与域外国家合作，推动我国在南海的东沙岛与太平岛的永续发展。