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财团法人海峡交流基金会

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新冠肺炎与国际政经格局◆文/黄介正(淡江大学国际事务与战略研究所副教授)《交流杂志109年6月号第171期(历史资料)》

从新冠病毒扩散之前,世界政治局势已有几件重要事件出现调整,甚至是剧烈变化,包括美中贸易战、英国脱欧等。

英国脱欧主要是欧盟事务,但显示出多国盟邦体制不被信任,以主权国家为利益主体思考仍然是触动国内民意的最佳催化剂。美中贸易战则显现当前世界上强权国家之间,利益的矛盾大于合作已成为趋势。此外,中共认定自己在国际社会中的角色与责任须调整,而美国认为这些调整将会破坏现有一超多强的国际格局,因此将中共视为主要竞争者,在各种领域著手保护本国利益,重塑同盟关系,加强与其抗衡之态势。

新冠疫情蔓延后,各国以本国安全为由强化应对措施,使得上述国际趋势,呈现更为复杂的连动。在中共疫情态势升高后,已开发国家初期的对应策略大抵雷同,然而对中共的封关作为却仍无法阻止疫情传递,各国均遭重创,显示国际政治层面虽在结队抗衡,但在全球化高度专业产业分工后,各国人民实质交往与产业联系紧密,西方国家和中共的实质关系实际上难以壁垒分明,也揭显出当今时代已不可能复制上个世纪两大集团在政治、商贸、军事上,类比「脱钩」的实践。

新冠肺炎对全球化政策造成重大震撼,但全面区隔亦不切实际,自冷战后大力朝「开放与流动」方向摆荡的钟摆会向「管理与节制」的方向移动,惟各国抗疫经验显示一味闭锁会让后续恢复陷入管理困境,因此收紧政策,仍需要和国际间进行繁复协调与争取共识。

疫苗开发竞赛 胜出者将维系多边主义

新冠肺炎已撼动到国际政治运作的层面有两部分:国际组织运作以及国家之间协作。更直白陈述,各国普遍批判WHO在应对病毒威胁的判断受到太多非专业干预。而国际间缺少号召者,做为应对「黑天鹅式」无预期的公共危机领袖,使以往存在的信赖关系逐渐瓦解。

各国对WHO应对新冠病毒批评甚多,甚至倡议以中止其资金援助,逼促组织运作政策调整。然而WHO并非只凭个别国家或少数国家集团之集权结构,其专家亦是世界各地医卫领域学有专精之人中龙凤,尤其WHO设立宗旨亦非救援已开发国家,而是扶持未开发国家,确保以科学为主导之西方医学体系与公共卫生管理机制不因重大疫情而覆灭。因为WHO并无对各国公卫具有强制作为效力,因此批评舆论多为转移国内不满情绪所用,而非实质上对WHO有何积极性的精进需求。

在各国缺乏意愿释出部分主权,以促成国际组织的运作更有效率,批判WHO之论述自然会失焦,更会被转移为对联合国组织的不信任,最终酿就更重大损失,甚至松动现行跨国合作框架。倘若事态持续发展,反而将动摇二战以来构筑的联合国架构。因此对联合国组织改造议题虽然会持续延烧,但在各国将主权牢控在己的氛围不变之下,这些批判仍将不了了之。

由于很难将疾病责任归属于单一目标,且凝滞的封闭政策已经对各国造成显著的经济损害,各国势必得重新界定「可信任的合作伙伴」和「合作机制的再检讨」。谁能先完成病毒疫苗,建立群体免疫机制,即可以取得最佳条件与它国恢复交流正常化。退而次之,谁先得出具备医学效力的交流共识,亦可提前恢复经济流动。

开发疫苗的竞赛是一场不亚于既往的科技竞赛,胜出者将会作为多边主义的重要维系者。

摆荡向自给的经济模式

新冠肺炎向全世界扩散时,各国的防疫应对彰显了国力与国情之别。低度开发国家面临的是卫生资源无法应对的未知威胁,因此无法查知染病者,亦无力进行诊疗照护。中高度国家有发展成熟的医疗体系,但是医疗体系被病毒破坏,致使国内公卫体系崩溃。

已开发国家在近几个月被广为讨论的问题是「国家难以自救,归咎于产业全球分工所害?」疾病扩散初期各国面对的难题除了难以快速侦检患者,医疗物资消耗甚巨且缺乏补充途径,也出现了先进国家捧著钱去世界各地张罗医疗物资,甚至被美国拦货的窘境。因为医材匮乏,使得医护人员无法得到完整保护,原本支撑国家运作的现代化公卫体系也难以自保。

后疫情时代 保护主义兴起?!

意识到国内已经不存在完整涵盖各领域的制造业,一遇到重大危机,全世界主要制造业国家物流遭闭锁后,即难以置身事外。这些课题在疫情扩散后被简化为「对中依赖」论述。未来已开发国家将会放缓产业调整的速度,或是直接由强制力去约束部分产业移动,保护政策将会被积极讨论,这也是在疫情告一段落后将会被积极检讨的主题。

经济政策钟摆会随全球化的反思作出修正,但要持之以恒则是重大挑战。

任何政策之制定,均不能回避国内律法之规制。已开发国家为了保障国民生活水准,绝大多数国家均设定了个人最低所得保障,仰赖劳力密集与产能优势的低利润制造业,客观来看缺乏在高收入水准国家扎根的经济基础,其提供之工资亦不可能在国内立足。若将其它国内治理问题(环保、国土利用、在地民意等)纳入综合考量,既往经验是制造业一旦迁移,想迁回即会被各种国内法令束缚,难以在短期间重新布局。

若不改变产制基础条件,政策必须提出更充足的利多条件,才能使制造业思考重新布局的需求。国家能向产业界提出的利多不外乎政策补贴,但要以公权力促成产业群聚甚至是重构产业链,并非几朝几夕即可速成。国家在长时间、大规模保护的情况下,投资注定会沦为倚靠贸易壁垒保护的低效率企业,无法对国家收入得到正面贡献。国家为了扶持低效率企业,势必挪用相关岁入,进而恶化原本不甚理想的债务结构,加重财政负荷。

反制全球分工,让制造业回流的构想,短期虽可能吸引公众目光,但长期来看,必然得对制造业进行保护,本身就与当前以效率为导向的公共行政学理牴触,且违背区域经济整合进程,除了开发中国家会受到波及外,中小型经济体亦会加重受害。除非开放不受最低工资保护的外劳,以更低廉的方案来维持营运成本,但这势必涉及到解放人力流动,这些都难以短期速成;一旦期程延长,势必得耗费大量时间评析利弊,构筑公众共识。其投资获利的不确定性太高,难以获得产业界的呼应。

后疫情时代来临否? 集体免疫是关键

由于已开发国家积极在谋求重塑产业结构,产业链可以预期将有技术性调整,此将会影响所有作为产业分工下游的开发中国家,而开发中国家若有高度仰赖粮食进口的情况,则会被目前滞迟的物流所拖累,内部将会有更多无预期之冲突出现。影响持续时间将取决于集体性免疫建构进度,运输业是首当其冲的受害者,仰赖运输业订单的重工业亦会遭到波及重创,可预见的衰退在往后3年将会影响最大。

新冠肺炎不同于其它重大国际事件,它无法接受人的命令停滞或是转向,理性亦难以克服对未知的恐惧,直观式的咎责在当前世界各处充斥。后疫情时代,国家对于现有的一致性价值观必然会有所调整,换言之,历史并未终结。

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