1998年中国大陆发生大洪灾，造成4千多人死亡、受灾人数超过2亿人。为此，当年8月发出《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求解决盲目毁林开垦乱象及陡坡、沙地耕种所造成的水土流失、洪涝、干旱与沙尘暴等现象，将种植效率较低的土地陆续停耕，恢复植被，并于2002年12月颁布《退耕还林条例》。20多年后的今天，政策大转弯，一场场强迫整改复耕的大秀陆续上演，让人不禁要问，不断上演的运动式政策到底要折腾到几时？

对内「退林还耕」  对外买粮购地

习近平上台以来多次指示「中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食」，今年7月20日他主持中央财经委员会第二次会议，依旧强调粮食安全是「国之大者」，耕地是粮食生产的命根子，要落实藏粮于地、藏粮于技战略，切实加强耕地保护，全力提升耕地品质，确保18亿亩耕地红线决不突破。甚至认为耕地「非粮化」、「非农化」问题依然突出。

习近平一举推翻多年的农业政策，从「退耕还林」变成「退林还耕」，应与其面对美中对抗「备战」思维下的粮食保障相关。今年中国大陆预算，代表安全的预算增加甚钜，粮油物资储备支出增幅居首达13.6%，用意在于一旦发生冲突被封锁，必须自给自足。

检视1998 年到 2021 年中共「中央一号文件」，经常出现「退耕还林」的字眼，制止毁林开垦和乱占林地，防止日益严重的沙漠化问题。2021年的文件，提到「巩固『退耕还林还草』成果，完善政策、 有序推进」；但到2022年已看不到「退耕还林」，而是强调粮食安全。推行 20 多年的「退耕还林」政策大逆转，祭出「退林还耕」新措施，包括严格的土地利用规划、耕地转用审批制度、禁止非法占用耕地等，不顾城乡区位结构和林地、农地间划分已行之多年。

为确保 2030 年前粮食自给率达到 95%以上，中国大陆要求维持18亿亩耕地红线，巩固耕地完整，对外也积极向各国购买农粮食品，甚至在国外购买或租农地。「美国企业研究所」（AEI）国安专家布劳（Elisabeth Braw）指出，中国大陆为了喂饱 14 亿人口，有计画的允许中资企业到美国、法国、越南等国购买农地。例如最大型的中资肉类食品集团之一「万洲国际」，买下美国密苏里州 5.9 万余公顷农地；新疆生产建设兵团以 50 年租约，买下乌克兰9%农地，相当于乌国5%领土。

保护耕地    「一刀切」粗暴手段宛如「大跃进」

中国大陆改革开放后，随著经济发展及城镇化推动，早已除消耗大量可耕作的农地，农村或山区人口大量外移。即使地方政府配合「退林还耕」，也面临缺乏农民养护照顾等问题，反而使原本具水土保育功能的林地付之东流。

湖北第二师范学院新时代基层治理现代化研究中心教授贺海波于今年 5 月发文批评各种「退林还耕」的乱象，包括滥用卫星地图比对等数位工具，形成新的「数位官僚主义」，造成地方治理出现种种荒谬情况。新数位官僚主义歪风，源于 2023 年「中央一号文件」强调要「将抓党建促乡村振兴情况作为市县乡党委书记抓基层党建述职评议考核重要内容」，该考核机制，让地方官员不得不动员起来，达成上级要求的「退林还耕」绩效。

「退林还耕」用意是为维护18万公顷农地，但各地祭出的措施，却像是大跃进或文化大革命的社会动员，在中央政策引导下「一刀切」，甚至加码执法。造成城市原本的绿地被刨除，改种农田；农村种植的林木、果树、菜园，因栽种品项不符规定，整片被移除或砍伐。「农管」粗暴刨农地的作风犹如「城管」砸地摊，让农民心痛不已。 

今年4月，不少四川成都市民反映，自己住宅小区附近绿地及环城生态公园的绿化植物突然被拆除并改种农作物，成都由「公园城市」一夕成为「田园城市」。成都于2017年斥资341亿人民币修建上百公里长的「环城生态区绿道」，原定2023年底完工，但刚种下的绿化植物因「复垦复耕」为由铲除，改种小麦等农作物，居民愤怒表示，「耕地分布零散，完全没有实际效益，浪费国家经费」。依官方说法，将在上百公里的「环城生态区绿道」绿道开辟10万亩稻田，网民计算，改种水稻利润每年每亩770元人民币，10万亩地一年仅获利7,700万元人民币，用这样的利润弥补拆掉的生态绿道损失，至少得花上440年，网民嘲讽「这壮举比秦始皇修长城还伟大」。

又如，湖南宁乡市灰汤镇组织全县200名公务员，花3天时间在田里插秧，200人3天只插秧2亩。这项被命名为「插秧助民」的活动，在农田边上插满「综合行政执法队」、「党建办」、「财政所」等抽调人力单位彩旗，许多摄影来回穿梭拍照。活动开销细目包括，包车费1.2万元，茶水餐费高达12万元，住宿6万元，下乡补贴9万元，广告牌物料1.8万元，摄影10名9万元，高空气球及舞台搭建10万元，短短3天总计花费49万人民币。消息披露后引起中国大陆网民一片挞伐，指责浪费公帑、拍照作秀，典型的「还耕1分；却啃掉9分人民纳税钱」。

除了「退林还耕」，还出现「退路还田」的新词。湖北省黄冈市农民无奈表示，数十年前，当地政府根据上级政府「修路致富」指示，在村与村之间的农田开辟道路，方便将农副产品运往城市，现在却说这些路属基本农田，要恢复农田。他说，村与村通公路是一件好事，老百姓运生产材料，生活好起来了，现在又说要把路挖了种地，真是疯了啊！

旅居德国的水利工程专家王维洛观察中国各地这一轮「退林还耕」运动，不仅手段粗糙，且违背耕种前、应涵养地力的农业常识。例如农民在插秧前拚命往土地上撒石灰，希望减缓土壤中含镉重金属，但这种投机的耕种方式，无法解决土壤污染问题。

没「退林还耕」这个词   官媒正名「整改复耕」

「退林还耕」争议延烧，中共官媒赶快灭火。新华社「千笔楼」刊文说，今年以来，部分地方对辖区内违规占用耕地种树造林的现象进行纠偏，「退林还耕」这个词是民间自媒体所创造。没有「退林还耕」这个概念，准确叫法是「整改复耕」。

无论称作「退林还耕」或「整改复耕」，新华社承认「要防止和纠正认识上、理解上、操作上可能出现的偏差」。然而各地不断上演一幕幕「退林还耕」的荒谬剧，有中国大陆「花木第一县」之称的河南鄢陵县，原本种得密密麻麻的几百亩花木，已经荡然无存，取而代之的是重新种上的小麦、玉米等农作物。该县在兴盛时期，曾出现1,500多家花木企业，相关从业人员达20多万人，占全县常住人口近4成。如今，突如其来的耕地政策调整，如何在「整改复耕」与花木产业取得平衡，不仅让当地政府头疼，人民何去何从，才是最大的考验。